PYTANIE

Zgodnie z zapisami ustawy o finansach publicznych, dyrektor zobowiązany jest do wdrożenia w swojej placówce kontroli zarządczej.

W praktyce oznacza to konieczność opracowania niezbędnej dokumentacji oraz procedur do każdego elementu kontroli, zgodnie z 22 standardami określonymi w Komunikacie Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. Tymczasem przepisy zostały sformułowane w wyjątkowo skomplikowanym i niezrozumiałym języku, co powoduje, że są trudne do wdrożenia w praktyce. Jaką zatem dokumentację powinien posiadać dyrektor? Proszę o wzory dokumentów, procedur, regulaminów.

ODPOWIEDŹ

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2009 r. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) wprowadziła kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 68 kontrolę zarządczą stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;

2) skuteczności i efektywności działania;

3) wiarygodności sprawozdań;

4) ochrony zasobów;

5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;

6) efektywności i skuteczności przepływu informacji;

7) zarządzania ryzykiem.

W myśl art. 69 ust. 1 pkt kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych należy do obowiązków:

1) kierownika jednostki (np. samorządowej jednostki organizacyjnej);

2) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa – kontrola zarządcza w jednostce samorządu terytorialnego;

3) ministra w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej.

Ustawa nie precyzuje, jak zorganizować kontrolę zarządczą. Istotne jest, aby służyła realizacji celów i zadań jednostki poprzez monitorowanie ich realizacji.

Komunikat Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych nr 23 (DzUrz MF z 2009 r. nr 15, poz. 84), ogłoszony na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy, zawiera ogólne wskazówki dotyczące zasad tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej. Wskazówki te nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego, dlatego nie ma obowiązku ścisłego stosowania się do nich. Budując system kontroli zarządczej w jednostce, należy uwzględnić specyfikę zadań jednostki oraz warunki jej funkcjonowania.

Wprawdzie kontrola zarządcza jest pojęciem nowym, wprowadzonym ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jednakże wiele jej elementów funkcjonowało już w poprzednim stanie prawnym jako kontrola finansowa. Dlatego nie ma potrzeby tworzenia od podstaw całego systemu kontroli i związanych z nim procedur i dokumentów. Wystarczy dostosować i uzupełnić istniejące oraz wypracować nowe dotyczące tych sfer funkcjonowania jednostki, których nie obejmowała kontrola finansowa. Pomocne powinny się okazać wspomniane standardy kontroli zarządczej.

Standardy zostały przedstawione w pięciu grupach odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej. Uzupełniłam je wyjaśnieniami i przykładami zaczerpniętymi z zamieszczonych na stronie Ministerstwa Finansów Wskazówek do sporządzenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej oraz Wytycznych do samooceny kontroli finansowej w jednostce sektora finansów publicznych – maj 2007 r., a także uwagami własnymi.

A. ŚRODOWISKO WEWNĘTRZNE

1. Przestrzeganie wartości etycznych przez osoby zarządzające i pracowników. Nie ma prawnego obowiązku tworzenia kodeksów etycznych. Warto natomiast wspólnie opracować sposób postępowania w sytuacjach, które mogą być uznane za wątpliwe etycznie, np. przyjmowanie prezentów, udzielanie korepetycji własnym uczniom.

Przykładowe nieprawidłowości to: mobbing, korupcja. Postępowania dyscyplinarne i kary dyscyplinarne mogą świadczyć o wątpliwej postawie etycznej.

2. Kompetencje zawodowe pracowników i osób zarządzających. Należy zapewnić rozwój kompetencji zawodowych pracowników jednostki i osób zarządzających (m.in. w ramach WDN). Proces zatrudnienia powinien być prowadzony w sposób zapewniający wybór najlepszego kandydata na dane stanowisko pracy (regulamin naboru nowych pracowników).

3. Struktura organizacyjna. W regulaminie organizacyjnym powinien być określony zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników. Każdemu pracownikowi należy na piśmie przedstawić zakres jego zadań, uprawnień i odpowiedzialności. W jednostce powinna być zatrudniona odpowiednia liczba pracowników, aby byli w stanie wykonać wyznaczone zadania, nie pracując regularnie poza normalnymi godzinami pracy.

4. Delegowanie uprawnień lub obowiązków, np. w formie upoważnienia, pełnomocnictwa, zapisu w regulaminie organizacyjnym. Należy precyzyjnie określić zakres uprawnień delegowanych poszczególnym osobom zarządzającym lub pracownikom. Przyjęcie delegowanych uprawnień powinno być potwierdzone podpisem. Prowadzony jest rejestr udzielonych upoważnień i pełnomocnictw.

B. CELE I ZARZĄDZANIE RYZYKIEM

Zarządzanie ryzykiem ma na celu zwiększenie prawdopodobieństwa osiągnięcia celów i realizacji zadań. Proces zarządzania ryzykiem powinien być dokumentowany.

5. Misja, czyli cel istnienia jednostki. Cel istnienia szkoły z pewnością zawarty jest w jej statucie. Można go znaleźć w ustawie o systemie oświaty.

6. Określanie celów i zadań w co najmniej rocznej perspektywie, monitorowanie i ocena ich realizacji. Należy wskazać komórki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji.

7. Identyfikacja ryzyka w odniesieniu do celów i zadań powinna być przeprowadzona przynajmniej raz w roku. Przykładowe czynniki ryzyka to: zatrzymanie pracy systemów informatycznych, włamania do systemów, zakłócenia w dostawach energii, w dojazdach pracowników, zmiana przepisów prawnych, brak regulacji prawnej w danym zakresie, „siła wyższa”, brak źródeł finansowania.

8. Analiza ryzyka – określenie prawdopodobieństwa wystąpienia danego ryzyka i możliwych jego skutków.

9. Reakcja na ryzyko. Należy określić działania, które należy podjąć w celu zmniejszenia danego ryzyka do akceptowanego poziomu.

Przykłady nieprawidłowości to: brak systemu zarządzania ryzykiem, niepodjęcie działań w przypadku zmaterializowania się ryzyka, niezrealizowanie istotnego celu lub zadania.

C. MECHANIZMY KONTROLI

Mechanizmy kontroli powinny być efektywne, tzn. skutecznie ograniczać dane ryzyko przy najmniejszych możliwych kosztach.

10. Dokumentowanie systemu kontroli zarządczej poprzez procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne (np. regulaminy: pracy, wynagradzania, premiowania, ZFŚS, obiegu dokumentów). Dokumentacja powinna być dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna.

11. Nadzór nad wykonaniem zadań w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej realizacji.

12. Ciągłość działalności jednostki. W celu jej zapewnienia należy w szczególności odpowiednio planować urlopy pracownicze, ustalać zastępstwa pracowników w czasie ich nieobecności. W tym punkcie należy wykorzystywać wyniki analizy ryzyka.

13. Ochrona zasobów. W szczególności należy zadbać, aby dostęp do zasobów jednostki miały wyłącznie upoważnione osoby, aby pracownicy zostali przeszkoleni w zakresie umiejętności korzystania z wyposażenia, aby wprowadzono zabezpieczenia przeciwpożarowe. Przykłady nieprawidłowości to: braki w ważnej dokumentacji, przypadki wystąpienia znacznych strat w majątku jednostki spowodowanych np. dostępem osób nieuprawnionych czy brakiem systemu rozliczania za powierzone mienie, nieprowadzenie ewidencji środków trwałych, utrata informacji chronionych, brak odpowiednich zabezpieczeń informacji, systemów informatycznych i dokumentów, brak instrukcji określającej sposób i zasady przeprowadzania inwentaryzacji, brak pisemnego powierzenia pracownikom mienia do zwrotu lub do wyliczenia się.

14. Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych, tzn.:

a) rzetelne i pełne dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych, w szczególności prowadzony jest rejestr umów, zleceń, zamówień itp., przechowuje się oryginały umów, zleceń i zamówień oraz pełną dokumentację dotyczącą naboru pracowników i postępowań o udzielenie zamówień publicznych;

b) zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych przez kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnione;

c) podział kluczowych obowiązków dotyczących prowadzenia, zatwierdzania, rejestrowania i sprawdzania operacji finansowych i gospodarczych; każdą taką operację prowadzą co najmniej dwie osoby;

d) weryfikacja operacji finansowych i gospodarczych przed i po realizacji, np. ilość dóbr fakturowych jest weryfikowana z ilością dóbr otrzymanych.

15. Mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych. Należy określić mechanizmy służące zapewnieniu bezpieczeństwa danych i systemów informatycznych, np. dostęp do zasobów informatycznych mają wyłącznie uprawnione osoby, stosowane jest oprogramowanie antywirusowe, używane są wyłącznie aplikacje zatwierdzone do użytku, sporządza się kopie awaryjne, stosuje się zasilanie awaryjne.

D. INFORMACJA I KOMUNIKACJA

Efektywny system komunikacji powinien zapewnić nie tylko przepływ informacji, ale także ich właściwe zrozumienie przez odbiorców.

16. Bieżąca informacja potrzebna do realizacji zadań, np. dotycząca zmian w obowiązujących przepisach.

17. Komunikacja wewnętrzna – przekazywanie ważnych informacji w obrębie struktury organizacyjnej jednostki.

18. Komunikacja zewnętrzna w celu wymiany ważnych informacji z podmiotami zewnętrznymi mającymi wpływ na osiąganie celów i realizację zadań. W szczególności rodzice uczniów powinni być poinformowani o terminach spotkań z dyrektorem szkoły i nauczycielami.

Przykłady nieprawidłowości to: brak skutecznego systemu informowania o zmianie przepisów i procedur, błędne informacje lub brak informacji wymaganych prawem na stronie internetowej, w BIP.

E. MONITOROWANIE I OCENA

19. Monitorowanie systemu kontroli zarządczej na bieżąco przez kierownika jednostki i inne osoby zajmujące stanowiska kierownicze. Zidentyfikowane problemy są na bieżąco rozwiązywane.

20. Samoocena systemu kontroli zarządczej dokonywana co najmniej raz w roku przez osoby zarządzające i pracowników. Samoocena może objąć swoim zakresem całą jednostkę, wybrane obszary jej działalności lub też wybrane zagadnienia kontroli zarządczej. Na stronie Ministerstwa Finansów zamieszczony jest projekt Wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej. Dołączone są do niego dwie ankiety samooceny (dla kierownictwa i dla pracowników).

21. Audyt wewnętrzny (obiektywna i niezależna ocena kontroli zarządczej). Ustawa o finansach publicznych w art. 274 wymienia jednostki sektora finansów publicznych, w których istnieje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego. Nie ma wśród nich samorządowych jednostek budżetowych. Jednakże kierownik takiej jednostki może podjąć decyzję o prowadzeniu audytu wewnętrznego. Ponadto, na podstawie art. 287 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa mogą upoważnić audytora wewnętrznego zatrudnionego w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego do przeprowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce organizacyjnej.

22. Uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej – na podstawie wyników monitorowania i samooceny systemu. Ewentualnie na podstawie przeprowadzonych audytów. Obowiązek corocznego składania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej dotyczy wyłącznie ministrów kierujących działem lub kierowników jednostek w dziale administracji rządowej, którzy zostaną do tego zobowiązani przez ministra. Wynika to z art. 70 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego i samorządowe jednostki organizacyjne nie zostały objęte zakresem tego przepisu i nie ciąży na nich powyższy obowiązek. Oczywiście nie ma przeszkód, aby kierownik jednostki zadecydował o sporządzaniu takich oświadczeń. Może wówczas skorzystać z wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej określonego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 grudnia 2010 r. (DzU nr 238, poz. 1581) albo zastosować inny wzór.

Nie ma jednolitych wzorów dokumentów, regulaminów, instrukcji i procedur z zakresu kontroli zarządczej, tak jak nie ma jednego sposobu prowadzenia tej kontroli. Najlepszym rozwiązaniem jest wypracowanie własnego sposobu dokumentowania działań. Oczywiście można skorzystać z gotowych wzorów zamieszczonych w publikacjach na ten temat. Warto je jednak modyfikować odpowiednio do potrzeb i specyfiki zarządzanej jednostki. Nie ma prawnego obowiązku ujmowania wypracowanych procedur w jeden regulamin kontroli zarządczej, mogą one funkcjonować w ramach odrębnych regulaminów. Warto jednak dla celów porządkowych sporządzić rejestr (spis) regulaminów, instrukcji, procedur i dokumentów dotyczących kontroli zarządczej.

Należy pamiętać, że kontrola zarządcza to przede wszystkim działania potwierdzone różnorodną dokumentacją. Powinna być prowadzona w sposób efektywny i oszczędny, aby nadmiar dokumentacji nie przesłonił właściwego celu kontroli zarządczej, jakim jest realizacja celów i zadań jednostki.

Krystyna Więcławska-Stysz – prawnik, zajmuje się prawem pracy i prawem oświatowym